De Omgevingswet en de energietransitie: een dynamisch duo?
Op 1 januari 2024 is het zover: na jaren van voorbereiding treedt de Omgevingswet eindelijk in werking. Maar zijn lokale overheden al klaar voor de ‘nieuwe manier van denken en doen’ die deze stelselwijziging met zich meebrengt? En hoe gaat deze operatie de energietransitie beïnvloeden? We bespreken het met Petra Hofman en Kim Verschuren van adviesbureau Diep, en Dieke Schutjens van Stroomversnelling/Wijkkompas.
Hoe lang zijn jullie zelf al bezig met voorbereidingen op de Omgevingswet?
Petra Hofman: Bij Diep is dat proces een jaar of zeven geleden begonnen. Ons hart ligt bij de verduurzaming van de gebouwde omgeving, en we zagen meteen dat de Omgevingswet impact zou hebben op die opgave. Daarom hebben we ons al vroeg in verdiept in deze stelselwijziging.”
“De eerste vraag die dan opkomt is: waarom moet die Omgevingswet er überhaupt komen? En hoe zit het nou met dat ‘anders denken’ waar iedereen het over heeft? Momenteel hebben we nog te maken met heel veel verschillende wetten en regels die raken aan de ruimtelijke ordening. Een systeem dat door de jaren heen steeds complexer is geworden, en dat soms ook innerlijke tegenstellingen bevat. Het idee is om dit allemaal in één klap te vereenvoudigen, met oog voor de gelaagdheid van nationaal niveau naar regionaal en lokaal niveau, én met de mogelijkheid om op het lokale niveau maatwerk te kunnen leveren. Dus lokaal moeten alle betrokken partijen samen kunnen bepalen: ‘zo kan het hier werken’. Het gaat er niet alleen om dat alles in kaders wordt vastgezet. Je wil ook mensen uitnodigen, inspireren en de kennis aanboren die aanwezig is in de samenleving om tot betere oplossingen te komen.”
“Participatie wordt een wettelijke plicht onder de Omgevingswet. In de praktijk zie je dan dat het participatie-vraagstuk an sich gejuridiseerd wordt. Dat mensen om kaders vragen om te kunnen beoordelen wanneer de participatie voldoet aan de wettelijke plicht. In de Omgevingswet wordt dat niet scherp doorvertaald, er is ruimte voor interpretatie. In mijn werk probeer ik op dit punt steeds weer terug te gaan naar de essentie van wat je probeert te organiseren, dus: hoe gaan we dit doen met elkaar, wat vinden we belangrijk en hoe gaan we om met conflicterende belangen?”
Als een gemeente wil ‘oefenen’ met de Omgevingswet lijkt de energietransitie een geschikt thema.
Kim Verschuren: “Inderdaad, als een gemeente handen en voeten wil geven aan het Omgevingsplan, dan zou de energietransitie het startpunt kunnen zijn. Maar om dit goed te kunnen doen zul je eerst de basis op orde moeten hebben. Daarmee bedoel ik enerzijds het juridische en technische aspect van de Omgevingswet, maar anderzijds moet je ook het cultuur-aspect op orde hebben. Dus de vraag: hoe richten we dit samen in en hoe leven we de regels na? Dan heb je het niet alleen over de rol van de burger, maar ook over de mores van de bestuurders en de handhavende instanties. De Omgevingsdienst bijvoorbeeld doet handhaving en toezicht op het gebied van milieu, en in sommige gemeenten ook op het gebied van de bouw. Maar de samenwerking tussen gemeente en Omgevingsdienst is nogal ingewikkeld door het opdrachtgever-opdrachtnemerschap. Daar komt bij dat er soms een scheve verhouding is tussen vergunningverlening, handhaving en toezicht en anderzijds de politiek. Dus wat zie je dan in de praktijk? Eigenlijk mag dit hier niet want de wet zegt nee, maar een wethouder kan politieke belangen hebben en toch ja zeggen op een ontwikkeling of activiteit. Met als resultaat: we gaan hier toch maar niet handhaven, of die twijfelachtige vergunning komt er toch. Ik denk dat op dat punt veel winst valt te behalen. Zodat er duidelijke richtingen en keuzes komen, waardoor ook de energietransitie verder gestalte kan krijgen”
Hebben jullie zelf al ervaring opgedaan met dat ‘op orde brengen van de basis’?
Petra Hofman: “Dat begon voor mij zes jaar geleden, toen ik in de gemeente Raalte aan de slag ging als acrobaat. Dat was mijn officiële functieomschrijving. Een soort balanceer-act dus. Ik mocht daar from scratch een programma ontwikkelen voor de aankomende stelselwijziging. We zijn toen eerst aan de slag gegaan met mensen uit de politiek, het bestuur en een groep ambtenaren om grip te krijgen op de materie. Daarna kwam er een fase van verkennen en verbinden, zoals we dat noemden. Met andere woorden: het dorp in om beter te begrijpen wat het betekent als je aan ‘uitnodigingsplanologie’ wil doen, dus bijvoorbeeld het supporten van initiatieven die wél goed zijn voor de samenleving, maar die niet zomaar passen binnen de bestaande regels. Hoe ga je daarmee om in participatietrajecten? En na een half jaar zijn we begonnen met het maken van een Omgevingsvisie. Daar hebben we 1400 inwoners bij betrokken, op allerlei verschillende manieren.”
“Wat mij betreft is het participatie-gedeelte in Raalte goed gelukt, met de aantekening dat ik zelf sowieso van mening ben dat je voor het bewerkstelligen van een echte transitie verder moet gaan dan het ophalen van meningen bij de burger. Idealiter vindt er wat mij betreft een soort leerproces plaats in de vorm van een dialoog waar alle partijen iets opsteken van elkaars belangen. In de Omgevingsvisie van Raalte ging het bijvoorbeeld over de transformatie van het buitengebied en de uitdagingen van intensieve veeteelt. Dan zit je dus met boeren én natuurbeschermers aan tafel en dan gaat het af en toe hard tegen hard. Maar uiteindelijk heeft deze groep mensen het voor mekaar gekregen om samen een visie te presenteren aan de gemeenteraad. Als er zo’n resultaat tot stand komt, dan heb je een mooi fundament gelegd. En om het stokje even door te geven: nadat mijn taak was afgerond is mijn collega Kim doorgegaan met de organisatorische vertaling van de visie.”
Kim Verschuren: “Waar Petra aan heeft gewerkt was het gedeelte van de vergezichten en de strategie. Ik ben vervolgens vier jaar bezig geweest om het hele organisatorische gedeelte van implementatie van de wet en de voorbereiding op het maken van het Omgevingsplan vorm te geven. En in die vier jaar heb ik ervaren dat de Omgevingswet echt een ingewikkeld kluwen is. Je moet als gemeente stap voor stap uitvinden wat het allemaal betekent, lokaal maar ook in samenwerking met andere stakeholders. Wat moet er allemaal politiek worden vastgelegd? Bijvoorbeeld op gebied van participatie. Maar ook: waar en bij wie ligt straks de beslissingsbevoegdheid?”
Terugkomend op de energietransitie: zou je kunnen zeggen dat gemeenten dankzij de Transitievisies Warmte en de Wijkuitvoeringsplannen feitelijk al hebben geoefend met de meer integrale werkwijze van de Omgevingswet?
Dieke Schutjens: “Ik denk het wel. Er zijn veel gemeenten waar de ambtenaren van verschillende afdelingen al proberen om op die manier met elkaar samen te werken. Er worden her en der al nieuwe verbanden gesmeed tussen ambtenaren onderling.”
Petra Hofman: “Ik denk dat het opgaves zijn die elkaar versterken. De instrumenten die gebruikt worden voor de warmtetransitie en voor de Omgevingsvisie zijn onderdeel van een vergelijkbare bestuurlijke trend. Aan de andere kant: de complexiteit stapelt zich op deze manier wél op. Capaciteit is een groot probleem voor gemeenten. Dat is wel een risico.”
Wat betreft de energietransitie is er ook nog de Warmtewet, waar gemeenten op zitten te wachten
Petra Hofman: “Tja, enerzijds roepen we gemeenten op om de regierol te nemen en leiderschap uit te stralen, maar anderzijds hebben ze op dit moment nog niet alle juridische instrumenten in handen om die stip op de horizon echt hard neer te zetten. Ze kunnen natuurlijk wel al zelf beleid maken – en er kan momenteel al heel veel – maar dat vraagt wél om een krachtig bestuur en politieke moed. Een aanrader om dit aspect verder te verduidelijken is deze presentatie die Saskia Lavrijssen anderhalf jaar geleden gaf voor Wijk van de Toekomst.”
Die nieuwe manier van werken kan verder gelegitimeerd worden door de Warmtewet, het kan je aanpak versterken, maar je hoeft daar in principe niet op te wachten.
Dieke Schutjens: “Het gaat ook om de taakopvatting die je hebt als ambtenaar of als bestuurder. Ik denk trouwens dat die twee elkaar überhaupt meer moeten opzoeken, ook als de Warmtewet nog even op zich laat wachten. Die nieuwe manier van werken kan verder gelegitimeerd worden door de Warmtewet, het kan je aanpak versterken, maar je hoeft daar in principe niet op te wachten. Als je keuzes durft te maken en daar goed over communiceert met je bestuurders, dan denk ik dat je nu ook gewoon aan de slag kunt gaan. Dat zien we ook gebeuren bij veel gemeenteleden van Stroomversnelling.”
Kim Verschuren: “Ik ben het eens met wat Dieke zegt, maar als ik kijk naar de ontwikkeltrajecten die we afgelopen jaar doorlopen hebben bij Omgevingsdiensten, om ze klaar te stomen voor de Omgevingswet, dan zie je toch ook de andere kant. We hebben veel ambtenaren ontmoet die wel willen, maar niet durven, niet kunnen, niet de juiste kaders hebben, die klein gehouden worden en noem maar op. Daar maak ik me de meeste zorgen over, want je wil juist een ambtenaar hebben die ervoor gaat. Maar soms is er in een organisatie te veel ‘cultuur’ die daar niet toe uitnodigt. De vraag is wat mij betreft dan ook of de Omgevingswet echt zal worden ingezet voor reflectie op de bestaande cultuur, of dat alleen het juridische gedeelte en het DSO worden opgepakt. Het gaat om de vraag: wat is mijn rol hierin, en wat kan ik anders doen? Die vraag wordt nu op de eerste plaats neergelegd bij ambtenaren, maar ik vind persoonlijk dat je eigenlijk zou moeten beginnen bij het bestuur.”
De vraag is wat mij betreft dan ook of de Omgevingswet echt zal worden ingezet voor reflectie op de bestaande cultuur, of dat alleen het juridische gedeelte en het DSO worden opgepakt.
Dieke Schutjens: “Dit is één van de vraagstukken waarmee ik nu aan de slag ga binnen mijn programma Gebiedsgerichte Verduurzaming, samen met Gijs Diercks van DRIFT. We gaan onderzoeken wat de ambtelijke dilemma’s zijn waar gemeenten in de warmtetransitie tegenaan lopen, en welke interventies je zelf gelegitimeerd kunt toepassen om de energietransitie in de gebouwde omgeving verder te helpen. Er zijn nu veel ambtenaren die, zoals Kim zegt, wel willen en kunnen, maar niet de ruimte krijgen. Of ze dénken dat ze die ruimte niet krijgen omdat ze hierover nog niet met hun wethouder in gesprek zijn gegaan.”
Petra Hofman: “Kim heeft het over haar ervaringen bij Omgevingsdiensten, maar bij gemeenten zie je ook een andere dynamiek. Daar gaat het vaak meer om de verhouding tussen het College, de raad en de ambtenaar. Als een ambtenaar een goed lijntje heeft met een wethouder zie je best wel wat durf, maar dan is het vaak meer een kwestie van het goed meekrijgen van je gemeenteraad.”
Kim Verschuren: “We zitten nu als het ware in de overgang naar de ambtenaar 2.0. Er wordt iets nieuws gevraagd van deze mensen onder de Omgevingswet. Een deel kan daar heel goed in mee. Die mensen zijn ofwel op dat profiel aangenomen, of ze hebben het vermogen om zich aan te passen. En een ander deel heeft daar veel moeite mee. Jong of oud maakt daarbij echt niet uit. Maar goed, dit soort processen zie je natuurlijk in iedere organisatie. En verandering vind je overal en altijd.”